Международный опыт работы местных органов власти
1 месяц назад
Узбекистан, Ташкент — Sharq-press. Органы местного самоуправления разных стран накопили значительный опыт низового построения демократического общества. Специалисты Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан представили статью, посвященную анализу этого вопроса.
Правовые аспекты обеспечения прозрачности и законности в деятельности местных органов представительной власти:
опыт Польши и Узбекистана
Осуществляемые реформы в Узбекистане в области децентрализации государственного управления, повышения эффективности и самостоятельности местного управления повышают актуальность вопроса обеспечения прозрачности и законности в деятельности местных органов представительной власти. Прозрачность и законность в работе местных представительных органов власти являются ключевыми принципами демократического управления и эффективного местного управления.
В условиях реформы государственного управления в Узбекистане
(в частности, после конституционной реформы 2023 года) изучение зарубежных стран, имеющих положительный опыт децентрализации и механизмы обеспечения транспарентности и законности особенно актуально. Польша прошла путь постсоциалистических реформ и внедрила европейские стандарты местного самоуправления, включая положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 года о законности и гласности в деятельности местных властей.
Законодательство Польши закрепило правовые основы для автономии местного самоуправления, одновременно обеспечивая его подконтрольность закону. Статья 16 Конституции Польши (1997 года) признаёт местное самоуправление как основу публичной власти на территории, а в статья 61 закрепляет право граждан на информацию о деятельности публичных органов. Согласно статье 61 Конституции, «гражданин имеет право получать информацию о деятельности органов публичной власти, а также лиц, выполняющих публичные функции», включая доступ к документам и присутствие на открытых заседаниях выборных коллегиальных органов. Эта норма гарантирует прозрачность – заседания советов гмин, повятов и воеводских сеймиков открыты для общества, что позволяет гражданам и СМИ наблюдать за работой представителей.
Одновременно, статья 171 Конституции Польши устанавливает принцип законности – «деятельность территориального самоуправления подлежит надзору с точки зрения законности». Надзорными органами определены Председатель Совета Министров (Премьер-министр) и воеводы (представители центральной власти в воеводствах), а в сфере финансов – региональные счетные палаты. Конституция прямо оговаривает, что парламент (Сейм) по представлению Премьера может распустить орган местного самоуправления, если тот нарушает Конституцию или законы. Эти положения отражают требования Европейской хартии местного самоуправления о надзоре лишь по критерию законности и пропорциональности вмешательства государства. Польша, ратифицировав Хартию, придерживается принципа, что государственный контроль за местной властью не должен ущемлять ее самостоятельность, осуществляться только в рамках закона (принцип легальности) и по процедурам, установленным законом.
Основные институты местной власти Польши – гмины (общины), повяты (районы) и воеводства (области) – действуют на основании отдельных актов законодательства – закона от 8 марта 1990 года
«О самоуправлении гмины», закона от 5 июня 1998 года
«О самоуправлении повята» и закона от 5 июня 1998 года
«О самоуправлении воеводства». Данные законодательные акты регламентируют компетенцию представительных органов – советов гмин, повятов и воеводских сеймиков – и исполнительных органов (войтов, бурмистров, президентов городов в гминах, старост в повятах, маршалов воеводств). Особое внимание уделяется процедурам, обеспечивающим гласность и законность. Например, Закон «О самоуправлении гмины» (статья 61) предусматривает, что «управление финансами гмины должно быть открытым», а мэр обязан незамедлительно опубликовать бюджетное постановление и отчет о его исполнении, а также информировать жителей о проекте бюджета, основных направлениях политики и использовании средств. Тем самым на уровне закона закреплена прозрачность бюджета и подотчетность местной администрации населению.
Кроме того, законодательство обязывает местные органы проводить публичные консультации с жителями по важным вопросам. Например, согласно статье 5a Закона «О самоуправлении гмины», по важным для гмины вопросах, могут проводиться консультации с жителями, порядок которых определяется советом гмины. Решения органов местного самоуправления, затрагивающие интересы общины, проходят стадии общественных обсуждений, что усиливает легитимность и открытость процесса принятия решений. Также заседания советов гмин и сеймиков воеводств по общему правилу являются открытыми, их регламенты разрешают присутствие граждан и представителей СМИ (за исключением случаев, когда закон требует закрытого заседания – например, обсуждение конфиденциальных или персональных данных). Это согласуется с конституционным правом (статья 61 Конституции) на доступ на заседания выборных органов.
Наряду с этим, в Польше принят специальный Закон от 6 сентября
2001 года «О доступе к публичной информации», развивающий конституционную норму о праве на информацию. Данный закон гарантирует каждому (не только гражданам Польши) право запрашивать и получать информацию о деятельности органов власти, включая местные представительные органы – вплоть до непосредственного присутствия на сессиях совета и ознакомления с материалами заседаний. Закон также определяет перечень сведений, подлежащих обнародованию – нормативные акты органов самоуправления, решения советов и исполнителей, бюджеты и отчеты, информация о проведенных тендерах, схемы организационной структуры и пр.
Органы местной власти (включая представительные) обязаны вести Бюллетень публичной информации – официальные веб-страницы, где в стандартизованной форме публикуются актуальные данные о деятельности учреждения. Таким образом, посредством цифровизации – наличия сайтов гмин (городов), онлайн-порталов с документами, электронной системы обсуждений – обеспечивается прозрачность. Граждане могут в режиме онлайн знакомиться с решениями своего совета или мэра, проектами нормативных актов, планами развития и оставлять комментарии или участвовать в консультациях.
Законность деятельности гмин, повятов и воеводств обеспечивается многоуровневой системой надзора. Воевода на основании закона
от 23 января 2009 года «О воеводе и правительственной администрации в воеводстве», надзирает за соответствием решений органов самоуправления законам. Все нормативные акты органов гмины, повята или воеводства направляются воеводе, который оценивает их на предмет соответствия законам. Если решение совета или распоряжение исполнительного органа противоречит закону, воевода вправе приостановить его действие и опротестовать в суде по административном делам. Эта процедура гарантирует, что нормативные акты местных советов (резолюции) и распоряжения исполнительных органов соответствуют национальному законодательству. Региональные счетные палаты (региональные ревизионные управления) контролируют финансовую деятельность самоуправлений.
Согласно статье 171(2) Конституции, счетные палаты проверяют финансовые решения гмин с точки зрения законности, экономичности и целесообразности использования средств. Они утверждают или отклоняют местные бюджеты, анализируют отчеты об их выполнении. В случае нарушений бюджетной дисциплины к местному органу могут быть применены меры – от предупреждений до финансовых санкций или при грубых нарушениях – инициирование роспуска совета.
Верховная контрольная палата – высший орган аудита, подотчетный Сейму, также участвует в обеспечении законности на местном уровне.
В соответствии с Конституцией (статьи 202-204) и законом от 23 декабря 1994 года «О верховной контрольной палате», Палата может проверять деятельность органов местного самоуправления с точки зрения законности, экономичности, эффективности и добросовестности. Результаты таких проверок представляются парламенту и при выявлении серьезных нарушений могут стать основанием для вмешательства (например, для обращения воеводы в суд по административным делам или даже инициирования процедуры досрочного прекращения полномочий органа).
Наряду с вышеуказанными органами, в обеспечении законности деятельности гмин, повятов и воеводств участвуют и органы прокуратуры.
Хотя органы прокуратуры не осуществляют общий надзор за самоуправлением, прокурор вправе опротестовывать незаконные акты органов самоуправления в суде в интересах соблюдения закона.
Основной же судебный механизм – это суды по административным делам, куда могут обращаться воевода, счетная палата, прокурор или даже граждане (в определенных случаях) с жалобой на решение местного органа, нарушающий закон. Суд по административным делам может отменить незаконное решение совета или исполнительно-распорядительного органа гмины. Также граждане вправе обращаться в суды общей юрисдикции за защитой своих прав, если решения местной власти эти права нарушают. Таким образом, судебный контроль дополняет систему гарантий законности.
Таким образом, правовая модель Польши позволяет констатировать, что совокупность нормативной базы (Конституция, специальные законы о местном самоуправлении, закон о доступе к публичной информации) и институциональных механизмов контроля (парламентского – со стороны Сейма; административного – со стороны воеводы; внешнего государственного аудита – со стороны Высшей контрольной палаты), при поддержке эффективной судебной власти, формирует устойчивую систему прозрачности и законности деятельности представительных органов на местах.
В Узбекистане статус и деятельность представительных органов власти на местах (областных, районных (городских) Кенгашей народных депутатов) определяются Конституцией и специальными законами. В апреле 2023 года принята новая редакция Конституции, которая существенно обновила нормы о государственной власти на местах. Согласно статье 120 Конституции, представительными органами государственной власти на местах являются Кенгаши народных депутатов областей, районов и городов. Важнейшее изменение – разделение должности руководителя исполнительной власти (хокима) от должности председателя Кенгаша: «лицо, занимающее должность хокима области, района, города, не может одновременно занимать должность председателя Кенгаша народных депутатов». Тем самым устранена прежняя практика, когда хоким являлся одновременно главой администрации и возглавлял Кенгаш народных депутатов. Теперь председатель Кенгаша избирается из числа депутатов и возглавляет представительный орган, обеспечивая его самостоятельность и контрольную функцию в отношении хокима.
Статья 122 Конституции определяет основные полномочия Кенгашей – принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение программ социально-экономического развития, утверждение хокима в должности и заслушивание отчетов о его деятельности, а также другие полномочия, предусмотренные законом. Статья 123 закрепляет основные полномочия хокимов – обеспечение исполнения законов и актов вышестоящей власти на своей территории, реализация мер по развитию территории, формирование и исполнение бюджета, и иные полномочия согласно законодательству. Таким образом, Конституция устанавливает систему сдержек и противовесов на местном уровне – Кенгаш утверждает кандидатуру хокима и вправе заслушивать его отчеты, контролирует бюджет, то есть обладает рычагами воздействия; хоким, в свою очередь, подотчетен не только Президенту и вышестоящим хокимиятам, но и Кенгашу. Новая редакция Конституция 2023 года также усилила гарантии законности на местах, например, статья 99 (в прежней редакции) провозглашала единоначалие хокима на местном уровне, теперь же акцент сместился на коллегиальность – решения по ключевым вопросам (бюджет, программы развития) принимаются представительными органами, а не единолично.
Базовым актом, регламентирующим организацию и деятельность представительных органов государственной власти на местах, является Закон «О государственной власти на местах» (№ 913-XII от 2 сентября 1993 года). Данный Закон определяет статус Кенгашей народных депутатов, порядок их формирования и компетенцию. Например, статья 1 Закона устанавливает, что представительные органы власти в областях, районах, городах – это соответствующие Кенгаши народных депутатов.
В плане обеспечения законности Закон наделяет Кенгаши контрольными функциями – Кенгаш вправе отменять решения нижестоящего Кенгаша, если они не соответствуют законодательству Республики Узбекистан. Согласно статье 24 Закона, областной Кенгаш может своим решением отменить незаконное решение районного (городского) Кенгаша или распоряжение хокима, находящегося ниже по иерархии. Кроме того, если хоким полагает, что решение самого Кенгаша противоречит закону, он вправе внести представление о его пересмотре; Кенгаш обязан рассмотреть и при согласии внести изменение или отменить такой акт. Данные механизмы – своего рода внутригосударственный контроль: решения нижестоящих органов контролируются вышестоящими представительными органами и исполнительной властью (хокимами).
Значимым звеном обеспечения законности решений Кенгашей народных депутатов является Сенат Олий Мажлиса. Через профильные комитеты и Аппарат Сената организуются методическое сопровождение и повышение квалификации депутатов и сотрудников секретариатов КНД (разъяснения, рекомендации, обучающие семинары), а также правовой мониторинг проектов и уже принятых решений на предмет их соответствия Конституции, законам и актам Президента. При выявлении несоответствий Сенат в установленном порядке рассматривает вопрос и принимает постановление об отмене либо о приведении решения КНД в соответствие с законодательством; такое постановление направляется для безусловного исполнения. Комбинация превентивных инструментов (методическое сопровождение, предварительная правовая экспертиза) и корректирующих механизмов (отмена или обязательное исправление актов) обеспечивает единообразие правоприменения на местах без умаления организационной самостоятельности представительных органов.
Необходимо отдельно отметить Закон «О статусе депутата областного, районного и городского Кенгаша народных депутатов» (№ 706-II от 2 декабря 2004 года), закрепляющий права и обязанности депутатов, гарантии их деятельности и ответственность.
Принятые Кенгашами акты подлежат опубликованию в установленном порядке (например, решения Кенгашей официально публикуются в местной прессе или на официальных ресурсах). В 2014 году был принят специальный Закон «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», направленный на обеспечение доступа общества к информации о работе государственных органов, включая местные. Данный закон обязывает органы власти регулярно предоставлять для опубликования так называемую «социально значимую информацию» – сведения об их структуре, функциях, бюджетах, принятых программах, результатах проверок и т.д.
Органы власти (включая представительные) обязаны предоставлять информацию о своей работе по запросам, публиковать ее на официальных источниках. Закон детализирует способы обеспечения открытости: обнародование (опубликование) информации о деятельности органов (статья 12); ведение официальных веб-сайтов с актуальной информацией (статья 13); размещение сведений в общедоступных местах (статья 14); обеспечение присутствия граждан на открытых коллегиальных заседаниях (статья 16) и доступ СМИ (статья 17). Таким образом, для Кенгашей это означает, что их сессии должны быть открыты для публики, информация о принятых решениях, повестке дня, составах депутатских комиссий, планах должна публиковаться на сайтах хокимиятов или самих Кенгашей.
Для вовлечения общества в контроль за деятельностью в том числе органов власти, принят также Закон «Об общественном контроле»
(№ ЗРУ-474 от 12 апреля 2018 года), предоставляющий гражданам и их объединениям (ННО, махаллинским комитетам и др.) право осуществлять общественный мониторинг, направлять общественные заключения, инициировать публичные обсуждения проектов нормативно-правовых актов и решений. Например, при рассмотрении местным Кенгашем важного вопроса (строительство объекта, принятие бюджета и т.д.) граждане через институты общественного контроля могут требовать проведения общественных слушаний. Данный Закон нацелен на повышение прозрачности и подотчетности органов власти (включая представительные) перед обществом, что дополняет официальные механизмы надзора законности. Практика показывает, что в Узбекистане начинают применяться такие формы, как проведение сессий Кенгашей в формате открытых слушаний с онлайн-трансляцией и др.
Вместе с тем, институциональные гарантии прозрачности и законности на местах не исчерпываются внутрисистемным контролем Кенгашей и нормами об открытости – существенную роль играют прокурорский надзор и суды по административным делам.
Органы прокуратуры осуществляют общий надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственной власти и должностными лицами на территории республики, что включает и сферу деятельности Кенгашей и их секретариатов. Содержательно это выражается в двух ключевых инструментах: реагирование на нарушения закона в форме представлений, протестов, предостережений и требований об устранении нарушений; инициирование судебной проверки – обращение прокурора в суд по административным делам с требованием признать незаконным и отменить решение Кенгаша, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц либо противоречащий действующему законодательству.
Суды по административным делам позволяет гражданам, организациям, прокурорам и иным наделённым правом субъектам обжаловать решения местных представительных органов, а также действия (бездействие) их должностных лиц. В суде подлежат проверке законность (соответствие решения законодательству); процедурная корректность (соблюдение регламента Кенгаша, сроков, кворума, открытости заседаний); соблюдение прав и законных интересов заявителя, в том числе права на доступ к информации и участие в публичных процедурах (общественные обсуждения, слушания).
Прокурорский надзор и административные суды образуют «двухконтурную» систему – прокурор оперативно устраняет очевидные нарушения либо обращается в суд; судебное решение придаёт устранению нарушения общеобязательный и исполнимый характер.
Таким образом прозрачность обеспечивается законами
«Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», «Об общественном контроле», внедрением электронных порталов, участием граждан в сессиях Кенгашей и др. Законность гарантируется сочетанием внутреннего контроля (вышестоящие Кенгаши отменяют незаконные акты нижестоящих), прокурорского надзора за исполнением законов и судебного контроля в порядке административного судопроизводства, позволяющего признавать незаконные акты недействующими и устранять процессуальные нарушения (включая нарушения требований открытости).
Сравнительный анализ показывает, что Польша за три десятилетия выстроила эффективную систему местного управления, где прозрачность и законность институционально обеспечены и сбалансированы. Конституционные гарантии (право на информацию, надзор лишь за законностью), специальные законы об информации и контроле, независимый судебный надзор – все это создаёт среду, в которой представительные органы на местах действуют гласно, а любые отклонения от законности быстро пресекаются. В Узбекистане же органы власти на местах (включая представительные) традиционно были элементом вертикали государственного управления. Однако последние реформы (Конституция в редакции 2023 года, новые законы) свидетельствуют о переходе к модели, сближающейся с польскими и международными стандартами – усиливается роль представительных Кенгашей, вводятся нормы прозрачности, расширяется участие граждан.
Польский опыт демонстрирует институционально сбалансированную модель «прозрачность + законность», которую целесообразно адаптировать в Узбекистане для повышения эффективности местного управления и координации Кенгашей с хокимиятами и территориальными подразделениями республиканских органов. С учетом уже осуществленной в Узбекистане институциональной дифференциации ролей (разделение должностей председателя Кенгаша и хокима) данная модель может быть внедрена через: правовое закрепление «надзора лишь по законности» за актами органов на местах; повышение функциональности электронных платформ Кенгашей
(«E-Kengash») и хокимиятов («E-Qaror»); унифицированные процедуры общественных консультаций и открытых заседаний; расширение юрисдикции административных судов на споры «совет–исполнитель» и «гражданин–орган»; а также регулярный внешний аудит исполнения местных бюджетов – механизмы, уже апробированные Польшей.
В заключение, необходимо отметить, что обеспечение прозрачности и законности – непрерывный процесс, требующий политической воли, развитых институтов и культуры открытости. Польский опыт демонстрирует, что децентрализация, подкрепленная эффективными механизмами контроля и участия граждан, приводит к более ответственному и результативному управлению на местах. Узбекистан, реформируя свою систему власти на местах, уже сделал важные шаги в этом направлении, которые позволили укрепить доверие населения к местным представительным органам, повысить качество принятия решений и утвердить верховенство закона на всех уровнях власти. Это, в свою очередь, станет залогом успешного социально-экономического развития на местах и устойчивости проводимых демократических реформ.
Авторы:
Арипов Комил Мерсаидович – заведующий сектором анализа эффективности конституционного строительства и государственного управления Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
Квитков Ярослав Михайлович – ведущий научный сотрудник сектором анализа эффективности конституционного строительства и государственного управления Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
Узбекистан, Ташкент — Sharq-press. Органы местного самоуправления разных стран накопили значительный опыт низового построения демократического общества. Специалисты Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан представили статью, посвященную анализу этого вопроса.
Правовые аспекты обеспечения прозрачности и законности в деятельности местных органов представительной власти:
опыт Польши и Узбекистана
Осуществляемые реформы в Узбекистане в области децентрализации государственного управления, повышения эффективности и самостоятельности местного управления повышают актуальность вопроса обеспечения прозрачности и законности в деятельности местных органов представительной власти. Прозрачность и законность в работе местных представительных органов власти являются ключевыми принципами демократического управления и эффективного местного управления.
В условиях реформы государственного управления в Узбекистане
(в частности, после конституционной реформы 2023 года) изучение зарубежных стран, имеющих положительный опыт децентрализации и механизмы обеспечения транспарентности и законности особенно актуально. Польша прошла путь постсоциалистических реформ и внедрила европейские стандарты местного самоуправления, включая положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 года о законности и гласности в деятельности местных властей.
Законодательство Польши закрепило правовые основы для автономии местного самоуправления, одновременно обеспечивая его подконтрольность закону. Статья 16 Конституции Польши (1997 года) признаёт местное самоуправление как основу публичной власти на территории, а в статья 61 закрепляет право граждан на информацию о деятельности публичных органов. Согласно статье 61 Конституции, «гражданин имеет право получать информацию о деятельности органов публичной власти, а также лиц, выполняющих публичные функции», включая доступ к документам и присутствие на открытых заседаниях выборных коллегиальных органов. Эта норма гарантирует прозрачность – заседания советов гмин, повятов и воеводских сеймиков открыты для общества, что позволяет гражданам и СМИ наблюдать за работой представителей.
Одновременно, статья 171 Конституции Польши устанавливает принцип законности – «деятельность территориального самоуправления подлежит надзору с точки зрения законности». Надзорными органами определены Председатель Совета Министров (Премьер-министр) и воеводы (представители центральной власти в воеводствах), а в сфере финансов – региональные счетные палаты. Конституция прямо оговаривает, что парламент (Сейм) по представлению Премьера может распустить орган местного самоуправления, если тот нарушает Конституцию или законы. Эти положения отражают требования Европейской хартии местного самоуправления о надзоре лишь по критерию законности и пропорциональности вмешательства государства. Польша, ратифицировав Хартию, придерживается принципа, что государственный контроль за местной властью не должен ущемлять ее самостоятельность, осуществляться только в рамках закона (принцип легальности) и по процедурам, установленным законом.
Основные институты местной власти Польши – гмины (общины), повяты (районы) и воеводства (области) – действуют на основании отдельных актов законодательства – закона от 8 марта 1990 года
«О самоуправлении гмины», закона от 5 июня 1998 года
«О самоуправлении повята» и закона от 5 июня 1998 года
«О самоуправлении воеводства». Данные законодательные акты регламентируют компетенцию представительных органов – советов гмин, повятов и воеводских сеймиков – и исполнительных органов (войтов, бурмистров, президентов городов в гминах, старост в повятах, маршалов воеводств). Особое внимание уделяется процедурам, обеспечивающим гласность и законность. Например, Закон «О самоуправлении гмины» (статья 61) предусматривает, что «управление финансами гмины должно быть открытым», а мэр обязан незамедлительно опубликовать бюджетное постановление и отчет о его исполнении, а также информировать жителей о проекте бюджета, основных направлениях политики и использовании средств. Тем самым на уровне закона закреплена прозрачность бюджета и подотчетность местной администрации населению.
Кроме того, законодательство обязывает местные органы проводить публичные консультации с жителями по важным вопросам. Например, согласно статье 5a Закона «О самоуправлении гмины», по важным для гмины вопросах, могут проводиться консультации с жителями, порядок которых определяется советом гмины. Решения органов местного самоуправления, затрагивающие интересы общины, проходят стадии общественных обсуждений, что усиливает легитимность и открытость процесса принятия решений. Также заседания советов гмин и сеймиков воеводств по общему правилу являются открытыми, их регламенты разрешают присутствие граждан и представителей СМИ (за исключением случаев, когда закон требует закрытого заседания – например, обсуждение конфиденциальных или персональных данных). Это согласуется с конституционным правом (статья 61 Конституции) на доступ на заседания выборных органов.
Наряду с этим, в Польше принят специальный Закон от 6 сентября
2001 года «О доступе к публичной информации», развивающий конституционную норму о праве на информацию. Данный закон гарантирует каждому (не только гражданам Польши) право запрашивать и получать информацию о деятельности органов власти, включая местные представительные органы – вплоть до непосредственного присутствия на сессиях совета и ознакомления с материалами заседаний. Закон также определяет перечень сведений, подлежащих обнародованию – нормативные акты органов самоуправления, решения советов и исполнителей, бюджеты и отчеты, информация о проведенных тендерах, схемы организационной структуры и пр.
Органы местной власти (включая представительные) обязаны вести Бюллетень публичной информации – официальные веб-страницы, где в стандартизованной форме публикуются актуальные данные о деятельности учреждения. Таким образом, посредством цифровизации – наличия сайтов гмин (городов), онлайн-порталов с документами, электронной системы обсуждений – обеспечивается прозрачность. Граждане могут в режиме онлайн знакомиться с решениями своего совета или мэра, проектами нормативных актов, планами развития и оставлять комментарии или участвовать в консультациях.
Законность деятельности гмин, повятов и воеводств обеспечивается многоуровневой системой надзора. Воевода на основании закона
от 23 января 2009 года «О воеводе и правительственной администрации в воеводстве», надзирает за соответствием решений органов самоуправления законам. Все нормативные акты органов гмины, повята или воеводства направляются воеводе, который оценивает их на предмет соответствия законам. Если решение совета или распоряжение исполнительного органа противоречит закону, воевода вправе приостановить его действие и опротестовать в суде по административном делам. Эта процедура гарантирует, что нормативные акты местных советов (резолюции) и распоряжения исполнительных органов соответствуют национальному законодательству. Региональные счетные палаты (региональные ревизионные управления) контролируют финансовую деятельность самоуправлений.
Согласно статье 171(2) Конституции, счетные палаты проверяют финансовые решения гмин с точки зрения законности, экономичности и целесообразности использования средств. Они утверждают или отклоняют местные бюджеты, анализируют отчеты об их выполнении. В случае нарушений бюджетной дисциплины к местному органу могут быть применены меры – от предупреждений до финансовых санкций или при грубых нарушениях – инициирование роспуска совета.
Верховная контрольная палата – высший орган аудита, подотчетный Сейму, также участвует в обеспечении законности на местном уровне.
В соответствии с Конституцией (статьи 202-204) и законом от 23 декабря 1994 года «О верховной контрольной палате», Палата может проверять деятельность органов местного самоуправления с точки зрения законности, экономичности, эффективности и добросовестности. Результаты таких проверок представляются парламенту и при выявлении серьезных нарушений могут стать основанием для вмешательства (например, для обращения воеводы в суд по административным делам или даже инициирования процедуры досрочного прекращения полномочий органа).
Наряду с вышеуказанными органами, в обеспечении законности деятельности гмин, повятов и воеводств участвуют и органы прокуратуры.
Хотя органы прокуратуры не осуществляют общий надзор за самоуправлением, прокурор вправе опротестовывать незаконные акты органов самоуправления в суде в интересах соблюдения закона.
Основной же судебный механизм – это суды по административным делам, куда могут обращаться воевода, счетная палата, прокурор или даже граждане (в определенных случаях) с жалобой на решение местного органа, нарушающий закон. Суд по административным делам может отменить незаконное решение совета или исполнительно-распорядительного органа гмины. Также граждане вправе обращаться в суды общей юрисдикции за защитой своих прав, если решения местной власти эти права нарушают. Таким образом, судебный контроль дополняет систему гарантий законности.
Таким образом, правовая модель Польши позволяет констатировать, что совокупность нормативной базы (Конституция, специальные законы о местном самоуправлении, закон о доступе к публичной информации) и институциональных механизмов контроля (парламентского – со стороны Сейма; административного – со стороны воеводы; внешнего государственного аудита – со стороны Высшей контрольной палаты), при поддержке эффективной судебной власти, формирует устойчивую систему прозрачности и законности деятельности представительных органов на местах.
В Узбекистане статус и деятельность представительных органов власти на местах (областных, районных (городских) Кенгашей народных депутатов) определяются Конституцией и специальными законами. В апреле 2023 года принята новая редакция Конституции, которая существенно обновила нормы о государственной власти на местах. Согласно статье 120 Конституции, представительными органами государственной власти на местах являются Кенгаши народных депутатов областей, районов и городов. Важнейшее изменение – разделение должности руководителя исполнительной власти (хокима) от должности председателя Кенгаша: «лицо, занимающее должность хокима области, района, города, не может одновременно занимать должность председателя Кенгаша народных депутатов». Тем самым устранена прежняя практика, когда хоким являлся одновременно главой администрации и возглавлял Кенгаш народных депутатов. Теперь председатель Кенгаша избирается из числа депутатов и возглавляет представительный орган, обеспечивая его самостоятельность и контрольную функцию в отношении хокима.
Статья 122 Конституции определяет основные полномочия Кенгашей – принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение программ социально-экономического развития, утверждение хокима в должности и заслушивание отчетов о его деятельности, а также другие полномочия, предусмотренные законом. Статья 123 закрепляет основные полномочия хокимов – обеспечение исполнения законов и актов вышестоящей власти на своей территории, реализация мер по развитию территории, формирование и исполнение бюджета, и иные полномочия согласно законодательству. Таким образом, Конституция устанавливает систему сдержек и противовесов на местном уровне – Кенгаш утверждает кандидатуру хокима и вправе заслушивать его отчеты, контролирует бюджет, то есть обладает рычагами воздействия; хоким, в свою очередь, подотчетен не только Президенту и вышестоящим хокимиятам, но и Кенгашу. Новая редакция Конституция 2023 года также усилила гарантии законности на местах, например, статья 99 (в прежней редакции) провозглашала единоначалие хокима на местном уровне, теперь же акцент сместился на коллегиальность – решения по ключевым вопросам (бюджет, программы развития) принимаются представительными органами, а не единолично.
Базовым актом, регламентирующим организацию и деятельность представительных органов государственной власти на местах, является Закон «О государственной власти на местах» (№ 913-XII от 2 сентября 1993 года). Данный Закон определяет статус Кенгашей народных депутатов, порядок их формирования и компетенцию. Например, статья 1 Закона устанавливает, что представительные органы власти в областях, районах, городах – это соответствующие Кенгаши народных депутатов.
В плане обеспечения законности Закон наделяет Кенгаши контрольными функциями – Кенгаш вправе отменять решения нижестоящего Кенгаша, если они не соответствуют законодательству Республики Узбекистан. Согласно статье 24 Закона, областной Кенгаш может своим решением отменить незаконное решение районного (городского) Кенгаша или распоряжение хокима, находящегося ниже по иерархии. Кроме того, если хоким полагает, что решение самого Кенгаша противоречит закону, он вправе внести представление о его пересмотре; Кенгаш обязан рассмотреть и при согласии внести изменение или отменить такой акт. Данные механизмы – своего рода внутригосударственный контроль: решения нижестоящих органов контролируются вышестоящими представительными органами и исполнительной властью (хокимами).
Значимым звеном обеспечения законности решений Кенгашей народных депутатов является Сенат Олий Мажлиса. Через профильные комитеты и Аппарат Сената организуются методическое сопровождение и повышение квалификации депутатов и сотрудников секретариатов КНД (разъяснения, рекомендации, обучающие семинары), а также правовой мониторинг проектов и уже принятых решений на предмет их соответствия Конституции, законам и актам Президента. При выявлении несоответствий Сенат в установленном порядке рассматривает вопрос и принимает постановление об отмене либо о приведении решения КНД в соответствие с законодательством; такое постановление направляется для безусловного исполнения. Комбинация превентивных инструментов (методическое сопровождение, предварительная правовая экспертиза) и корректирующих механизмов (отмена или обязательное исправление актов) обеспечивает единообразие правоприменения на местах без умаления организационной самостоятельности представительных органов.
Необходимо отдельно отметить Закон «О статусе депутата областного, районного и городского Кенгаша народных депутатов» (№ 706-II от 2 декабря 2004 года), закрепляющий права и обязанности депутатов, гарантии их деятельности и ответственность.
Принятые Кенгашами акты подлежат опубликованию в установленном порядке (например, решения Кенгашей официально публикуются в местной прессе или на официальных ресурсах). В 2014 году был принят специальный Закон «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», направленный на обеспечение доступа общества к информации о работе государственных органов, включая местные. Данный закон обязывает органы власти регулярно предоставлять для опубликования так называемую «социально значимую информацию» – сведения об их структуре, функциях, бюджетах, принятых программах, результатах проверок и т.д.
Органы власти (включая представительные) обязаны предоставлять информацию о своей работе по запросам, публиковать ее на официальных источниках. Закон детализирует способы обеспечения открытости: обнародование (опубликование) информации о деятельности органов (статья 12); ведение официальных веб-сайтов с актуальной информацией (статья 13); размещение сведений в общедоступных местах (статья 14); обеспечение присутствия граждан на открытых коллегиальных заседаниях (статья 16) и доступ СМИ (статья 17). Таким образом, для Кенгашей это означает, что их сессии должны быть открыты для публики, информация о принятых решениях, повестке дня, составах депутатских комиссий, планах должна публиковаться на сайтах хокимиятов или самих Кенгашей.
Для вовлечения общества в контроль за деятельностью в том числе органов власти, принят также Закон «Об общественном контроле»
(№ ЗРУ-474 от 12 апреля 2018 года), предоставляющий гражданам и их объединениям (ННО, махаллинским комитетам и др.) право осуществлять общественный мониторинг, направлять общественные заключения, инициировать публичные обсуждения проектов нормативно-правовых актов и решений. Например, при рассмотрении местным Кенгашем важного вопроса (строительство объекта, принятие бюджета и т.д.) граждане через институты общественного контроля могут требовать проведения общественных слушаний. Данный Закон нацелен на повышение прозрачности и подотчетности органов власти (включая представительные) перед обществом, что дополняет официальные механизмы надзора законности. Практика показывает, что в Узбекистане начинают применяться такие формы, как проведение сессий Кенгашей в формате открытых слушаний с онлайн-трансляцией и др.
Вместе с тем, институциональные гарантии прозрачности и законности на местах не исчерпываются внутрисистемным контролем Кенгашей и нормами об открытости – существенную роль играют прокурорский надзор и суды по административным делам.
Органы прокуратуры осуществляют общий надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственной власти и должностными лицами на территории республики, что включает и сферу деятельности Кенгашей и их секретариатов. Содержательно это выражается в двух ключевых инструментах: реагирование на нарушения закона в форме представлений, протестов, предостережений и требований об устранении нарушений; инициирование судебной проверки – обращение прокурора в суд по административным делам с требованием признать незаконным и отменить решение Кенгаша, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц либо противоречащий действующему законодательству.
Суды по административным делам позволяет гражданам, организациям, прокурорам и иным наделённым правом субъектам обжаловать решения местных представительных органов, а также действия (бездействие) их должностных лиц. В суде подлежат проверке законность (соответствие решения законодательству); процедурная корректность (соблюдение регламента Кенгаша, сроков, кворума, открытости заседаний); соблюдение прав и законных интересов заявителя, в том числе права на доступ к информации и участие в публичных процедурах (общественные обсуждения, слушания).
Прокурорский надзор и административные суды образуют «двухконтурную» систему – прокурор оперативно устраняет очевидные нарушения либо обращается в суд; судебное решение придаёт устранению нарушения общеобязательный и исполнимый характер.
Таким образом прозрачность обеспечивается законами
«Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», «Об общественном контроле», внедрением электронных порталов, участием граждан в сессиях Кенгашей и др. Законность гарантируется сочетанием внутреннего контроля (вышестоящие Кенгаши отменяют незаконные акты нижестоящих), прокурорского надзора за исполнением законов и судебного контроля в порядке административного судопроизводства, позволяющего признавать незаконные акты недействующими и устранять процессуальные нарушения (включая нарушения требований открытости).
Сравнительный анализ показывает, что Польша за три десятилетия выстроила эффективную систему местного управления, где прозрачность и законность институционально обеспечены и сбалансированы. Конституционные гарантии (право на информацию, надзор лишь за законностью), специальные законы об информации и контроле, независимый судебный надзор – все это создаёт среду, в которой представительные органы на местах действуют гласно, а любые отклонения от законности быстро пресекаются. В Узбекистане же органы власти на местах (включая представительные) традиционно были элементом вертикали государственного управления. Однако последние реформы (Конституция в редакции 2023 года, новые законы) свидетельствуют о переходе к модели, сближающейся с польскими и международными стандартами – усиливается роль представительных Кенгашей, вводятся нормы прозрачности, расширяется участие граждан.
Польский опыт демонстрирует институционально сбалансированную модель «прозрачность + законность», которую целесообразно адаптировать в Узбекистане для повышения эффективности местного управления и координации Кенгашей с хокимиятами и территориальными подразделениями республиканских органов. С учетом уже осуществленной в Узбекистане институциональной дифференциации ролей (разделение должностей председателя Кенгаша и хокима) данная модель может быть внедрена через: правовое закрепление «надзора лишь по законности» за актами органов на местах; повышение функциональности электронных платформ Кенгашей
(«E-Kengash») и хокимиятов («E-Qaror»); унифицированные процедуры общественных консультаций и открытых заседаний; расширение юрисдикции административных судов на споры «совет–исполнитель» и «гражданин–орган»; а также регулярный внешний аудит исполнения местных бюджетов – механизмы, уже апробированные Польшей.
В заключение, необходимо отметить, что обеспечение прозрачности и законности – непрерывный процесс, требующий политической воли, развитых институтов и культуры открытости. Польский опыт демонстрирует, что децентрализация, подкрепленная эффективными механизмами контроля и участия граждан, приводит к более ответственному и результативному управлению на местах. Узбекистан, реформируя свою систему власти на местах, уже сделал важные шаги в этом направлении, которые позволили укрепить доверие населения к местным представительным органам, повысить качество принятия решений и утвердить верховенство закона на всех уровнях власти. Это, в свою очередь, станет залогом успешного социально-экономического развития на местах и устойчивости проводимых демократических реформ.
Авторы:
Арипов Комил Мерсаидович – заведующий сектором анализа эффективности конституционного строительства и государственного управления Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
Квитков Ярослав Михайлович – ведущий научный сотрудник сектором анализа эффективности конституционного строительства и государственного управления Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
